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浅析地方税弱化现象

  内容提要:党的十九大报告明确提出要深化税收制度改革,健全地方税体系。而在调整税制结构、培育地方税源、加强地方税权、理顺税费关系以及逐渐建立稳定可持续的地方税体系总体思路下,如何探索有效的实现形式及其路径,是当下亟待研究和回答的首要问题。本文基于1994年以来对学界分税制地方税体制问题的相关文献整理归纳基础上,对地方税变迁的以实例简单梳理,分析了其不断弱化的现实、影响和原因,并在坚持分税制原则前提下,研究提出加快改进完善的几点建议。

  一、文献综述

  1、分税制改革的正面效应

  1994 年的分税制改革,使我国摆脱了严峻的“弱中央”状态,中央财政收入得以稳固,随着分税制的不断推进和完善,其一系列正面效应也开始发挥作用。高培勇 (2008年) 认为,分税制改革保证了我国财政收入平稳快速增长,走出了“两个比重”持续下滑的困境,强化了财政的宏观调控能力,规范了国家与国有企业之间的利润分配关系。分税制改革不仅仅解决了中央政府财政困难的问题,对于我国社会经济的稳定发展也具有重要的意义。刘尚希 (2012年) 认为,分税制在促进市场经济的公平竞争、全国统一市场的形成、国家的长治久安等方面做出了巨大的贡献。除此之外,分税制在中央和地方之间的财权和事权的划分上也存在着巨大的优势。庞凤喜(2014年)认为,分税制财政体系具有透明度高、可预测性强等优点,在制度上能够较好地规范中央和地方之间财力及其支配权力的配置问题。从长远的角度来看,贾康(2013年)认为,分税制有效地规范了政府与企业、中央与地方、公权与公民三大基本经济关系,有利于我国经济的统筹协调发展。

  2、进一步优化“分税制”的迫切性

  十八届三中全会后,我国开启了新一轮的经济体制改革,与此前的若干轮改革类似,财税改革再次成为研讨和推进配套改革的切入点。我国财税体制改革一直是以“分税制”为大方向,虽然现阶段的“分税制”确实带来了很多的正面效应,但其改革的不彻底也给地方政府带来了不同程度的负面效应,同时“营改增”在全国范围内的推广进一步使目前的“分税制”体系暴露出很多不足之处。因此,进一步优化现阶段的“分税制”体系极为迫切。

  第一,分税制改革的不彻底导致地方财政弊端频现。我国大部分学者认为,相比于财政包干制,分税制是更加理性的选择,但是1994年的分税制改革并不彻底,主要是事权和财权的不匹配,造成地方财政的弊端不断产生,土地财政、地方负债等问题尤为突出。黄国龙、蔡佳红(2013年)认为,现行的分税制仅着重于中央和地方的财权分配,并没有明确划分各级政府的事权,这就容易造成地方政府事权层层下移、财权层层上移,使得财权和事权不匹配,导致地方政府产生过多的地方债。王静远(2013)认为,分税制改革的不彻底,使基层政府承担了过多与其财权不相匹配的事权,导致基层政府过于依赖土地出让金,使得“土地财政”普遍化。孙秀林、周飞舟(2013年)通过实证分析分税制和土地财政的关系,认为中央过于集中上收增值税、所得税等税种,使得地方政府缺乏财力,不得不依靠土地出让来筹集财政资金。贾康(2013年)认为,不是分税制带来了一堆问题,而是分税制在省级以下贯彻遇阻,没有体现正面意义。

  第二,“营改增”在全国范围内的扩展,使地方主体财源结构变化。营业税本是地方重要的税种,改成大部分由中央拿走的增值税后,地方少了一大块收入,现有的分税制财税体制不得不改变。马蔡深、李思沛(2013年)认为,在现行的18个税种中仅有增值税和所得税纳入分税制的范围中,而随着“营改增 ”的不断扩围,将会导致增值税“ 一 税独大”,最终造成地方主体税种缺失,中央和地方分税制体系名存实亡。分税、分权和分管是分税制的核心内容。李桃、张富国(2013年)认为,“营改增”在分税上导致地方主体税种缺失,不利于地方政府税收收入的稳定发展;在分权上导致地方税权缩减,中央税权过于集中;在分管上国家税务部门将会承担更多的职责,而地方税务部门业务量骤减,总体上来说“营改增”正在逐渐倒逼分税制改革。如果在“营改增”全国扩围的进程中,新一轮的分税制改革没能跟进,将会使我国分税制的财政体系名存实亡。“营改增”的推进对分税制财政体制下以营业税为核心的地方税体系产生了重大冲击,现行的分税制财政体系框架已难以为继。“营改增”在全国范围内的不断扩张已经形成倒逼分税制改革的趋势,再加上早期分税制改革不彻底所留下的隐患,开启新一轮的分税制改革势在必行。

  3、未来分税制改革的途径

  第一,明确各级政府的事权和财权。在匹配事权和财权时,应注意两者之间的关系。楼继伟(2012年)认为,单纯增加地方征税权,而忽视对事权的调整,将会导致体制的分裂。李炜光(2008年)认为,合理划分中央和地方的事权,并根据各级政府的事权划分财政收支,有利于理顺中央政府和地方政府的事权和财权关系。模糊的事权规定,容易导致各级政府相互推诿责任,影响分税制的改革效果,李红霞、刘天琦(2013年)认为,精确划分各级政府的职能范围,有利于各级政府之间细化政府支出责任,明确事权,进而方便各级政府之间财权的划分。我国目前有 5 个政府级次,过多的政府级次容易导致事权划分不清。贾康(2007年)认为,“扁平化”政府是在省级以下推广分税制的前提条件,建议由原来的五级政府转变为中央、省和县的三级政府,建立“一级政权,一级事权,一级财权,一级税基,一级预算”的制度。马蔡深、李思沛(2013年)认为,事权和财权的划分是新一轮分税制改革的重点,简化的政府级次有利于各级政府共同认知的形成,进而形成匹配的事权和财权体系。现阶段的财税体制改革必须要理顺中央和地方的事权和财权,建立财力与支出责任相匹配的体系,不能一味地上收财权,下放事权,这样将会形成“财权层层上收,事权层层下移”的局面,将所有的任务都压到基层政府。

  第二,完善转移支付制度。高培勇(2013年) 认为,过高的转移支付使地方政府产生较强的依赖性,容易使地方政府丧失独立的收支管理权和平衡权,不利于地方财政体系的发展。刘玲玲、冯懿男(2010年)认为,若要完善转移支付制度,首先应适当减弱中央对转移支付资金的控制权,并建立与地方政府发展需求相一致的专项转移支付制度。金荣学、宋菲菲(2014年)认为, 分税制改革以来,具有平衡作用的一般性转移支付比重低、规模小,不利于各地方政府的平衡发展,现阶段应着重提升一般性转移支付的比重,实现各级政府的均等化发展。刘洁(2013年)认为,应加快单一纵向转移支付向横纵交叉综合转移支付的转变,健全发达地区对欠发达地区的对口支援体系,实现共同平衡发展。贾康、梁季(2013年) 认为,转移支付制度的完善应以均等化为目标,并将人口、地理、服务成本、功能区定位等列为主要因素。

  第三,构建省级以下政府主体税种。2002年税制改革将地方的所得税划为共享税,地方和中央五五分成,2003年再一次修订为中央占60%,地方占40%。现阶段“营改增”进一步削减了地方的主体税种,为了保持中央与地方的稳定和分税制的有效运行,需进一步合理划分中央和地方的税种,尤其要关注省级以下税种的优化。邓子基、唐文倩(2011年)认为,财力逐步向上集中,而事权还在基层政府,这就导致基层政府对于公共服务有心无力,应加快构建省级以下政府的主体税种。吕冰洋(2014年)认为,地方税应以受益性税种为主,可以有效地增强居民利益与政府公共服务的联系,并建议将零售税和房产税划为地方税种。李红霞、刘天琦(2013年)认为,中央应逐步将一部分税收立法权和税收征管权下放到地方,并通过开征遗产税和社会保障税作为地方税种,充盈地方财力。

  4、小结

  当下有关研究健全地方税体系建设的话题,需要理清一个基本的逻辑判断,即今后中国的财税体制改革取向,是坚持1994年分税制原则还是放弃,如果是另起炉灶重构,就没有多大研究与讨论的价值。

  分税制是处理多级政府间财政关系最为有效的实现形式,被世界上绝大多数国家广泛应用,我国也从20多年分税制实践中获取了巨大红利,是改革开放后半程中国经济高速成长的重要引擎。个人认为,分税制没有理由简单放弃,目前也没有更好的可替代方案。所以,新一轮财税体制改革要在坚持分税制基本理论、基本思路、基本原则和基本方法基础上,结合具体国情进行进一步完善。地方税是维系分税制财政体制科学合理有效运行的一个重要因素,今后的改革只能加强不能弱化。

  二、1994年以来地方税收逐渐弱化的现实与影响

  顾名思义,分税制就是要在税收划分上做文章,属于财政体制初次分配的范畴,1994年改革时就是在中央与地方政府间税收划分上就明确了中央税、地方税和中央与地方的共享税,同时辅之建立了两套税务征管机构。

  梳理20多年我国税收制度改革历程,地方税一直处于逐渐萎缩、弱化过程,期间不断进行的税制改革,客观上大大减少了地方税系的税基。如2002年所得税共享改革、2006年取消农业税(含牧业税、农业特产税)改革、2016年全面营改增改革,同时还有取消屠宰税和固定资产投资方向调节税等。虽说上述改革中央政府通过税收返还或转移支付等形式力求保住了地方政府的既得利益,但与分税制的税基配置原则发生了较大背离,地方主体收入性质发生了根本性转变。

  1994年改革时所设想的地方税系建设方案,或者如社会保障税、遗产税(赠与税)被逐渐“遗忘”,或者如房产税多年徘徊在沪渝两地“空转”“试点”过程中,加之形同虚设的筵席税等,明显存在着税收制度供给不足。

  分税制改革之初,地方税税种数量可观,而到2017年末只剩下7个小税种(房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、土地增值税、车船税、烟叶税),地方税占全部税收的总量也由改革初期的20%降至10%左右。以2015年为例,中央税占比12.2%、地方税占比11.8%、共享税占比76.0%,如果考虑全面营改增的话,2017年共享税的比例将会更大。所以,分税制不断演化为共税制是一种客观现实。

  特别是2016年5月1日全面营改增的实施,使得地方第一税源的营业税退出历史舞台,相对于十几万亿的全国税收总量,营业税的确微不足道,但对地方而言则是三分之一税源的“转移”。连带着,庞大的各级地方税务机构基本陷入了“无税可征”的困境。以辽宁为例,2017年国税收入为2700多亿元,而地税不及900亿元,相差两倍多。这也与1994年所确立的“分管”原则发生了较大的差异。当下,各级税务部门为了生存不得不在征收税费上下功夫,纷纷主动争取征收地方各类基金、收费等。所以,地税局存有演化为“地费局”的可能。

  毋容置疑,分税制后的各项税制改革,有利于国家层面利益最大化,但置于地方治理视角,的确产生较为深刻的负向性影响。2006年的取消农业税改革对乡村财力基础造成较大冲击,其时的农业税占比相对于全国近乎趋近于零,但对乡村而言则是第一大财源,并为此维系着乡村治理的相对均衡。2016年全面营改增改革,更是对更高层面的地方治理带来冲击。可以假定,如果近期不进行跟进的税制同步改革,这一负面影响可能会进一步显现,制约了地方公共产品有效供给,影响现代财政制度建设进程。

  政府间税收收入的财力配置,不只是财政资金的简单上收或下移那么简单,其中隐含着诸多利益关系的动员、税源的培育、现金流量的保有,等等。如果忽略政府间初次分配作用,就如同政府与市场间关系中忽略市场作用机制一样,就会带来效率的损失、资源的错配、积极性的不足。整个计划经济时期,我们所选择统收统支的“大一统”体制,其效率极其低下、教训十分深刻。为此,不能以所谓的转移支付弥补形式简单替代分税制的初次分配综合功效。

  三、地方税系建设相对滞后的原因分析

  地方税系建设的相对不理想,也是1994年分税制后续跟进改革不到位的一个表现。这一问题的产生是多种因素长期作用的结果,一是1994年分税制体制机制的确立,调动了地方各级政府理财积极性,促进地方财政收入快速增长,相形之下地方财源相对充裕。二是分税制选择了预算内分税模式,大量的预算外、制度外财力资源让渡地方政府,特别是土地、矿产、环境资源等较好弥补了预算内不足的缺口。三是分税制改革的一个重要原因在于中央财政“拮据”,这一状况因分税制的实施得以迅速改观,1992年和1993年中央财政集中度只有28.1%和22%,而到1994年提升至55.7%,提高了1多倍。这种自上而下的强制性制度变迁,一旦目标实现就会改革动力不足,分税制成为一盘没下完的棋。四是只有收入权而无立法权、选择权、调整权等狭义地方税的制度安排,更缺乏政府间税收“纠纷”的仲裁与调节机制,长期下去使得地方政府税权观念缺乏、税权意识淡薄,不利于地方税权的建设。各种主客观原因和多种影响因素的逐步累积,形成了当下地方税系有名无实的状况,也在一定程度出现了自分税制以来地方财政困难不断升级的态势,先由2000年前后的欠发公教人员工资现象,到2010年以来的土地财政过分依赖、地方政府债务压力以及当下较为严峻的地方财政风险问题,使得地方财政运行极为脆弱,制约了中长期的可持续发展。

  四、加快地方税系建设的几点建议

  我国的地方税系建设属于国家层面顶层设计范畴。近几年来,围绕地方税系有所动作,如资源税从价计征改革和扩围至水资源税、环保费改税等。一些研究者围绕具体税种的选择和开征进行了充分论证。但相对于整个地方税系建设的滞后性、碎片化、萎缩化等基本状况没有根本改观。按照加快现代财政制度、实现地方财政治理体系和治理能力现代化等基本目标,对当下地方税系总体改革和综合推进提出如下建议:

  第一,要充分发挥财政体制初次分配的作用,通过立法授权,赋予地方政府特别是省级政府必要的财政权,包括特定的税收立法权、广泛意义上的税种税收选择权、税率调整权以及本级税收的减免权等,进而调动地方各级政府当家理财的积极性、主动性,再次释放改革红利。

  第二,要从现有的存量资产资源要素入手,在土地税、房产税、资源税上下功夫、做文章,加快房地产税立法并尽快适时分区分步开征,逐步扩大水资源等费改税步伐。同时,要加快城乡税制的统一步伐,研究开征新的地方税种(如社会保障费改税、开征遗产与赠与税等),划转不适应中央征收的税种与地方(如消费税的较大部分改为零售税、车辆购置税等让渡地方),有效弥补当下地方税种短缺等问题。

  第三,要从以往的省级层面的地方税设计,同步考量到市县乡各级地方政府引入必要的“命令主义”,大致界定可供选择税种在各级政府间合理配置及其划分比例,提高稀缺地方税资源的配置效率,避免高阶政府的“道德风险”和低阶“无税可分”的窘境再现。

  第四,要加快财政法治化进程,避免税收在政府间上收或下放的随意性,确保地方税制较长时期的相对稳定,给地方政府充分收入预期,鼓励其涵养培育税源,不断营造环境条件。

  第五,要在“互联网+”、大数据时代背景下,充分运用现有的“金税工程”、“金财工程”等基础,打通国地税、财政、工商等部门信息平台,消除“信息孤岛”的弊端,大力推行“互联网+发票”、“电子税局(O2O办税)”等大数据运用,妥善协调两套税收征管机构的合作,最大限度降低纳税人的纳税成本。

  第六,要抓住当下优良的窗口期,尽快研究出台地方税系建设总体推进方案,在执行中可动态优化修改完善,既要顶层设计、总体考量,又要先入为主、快刀斩乱麻,减少争论摩擦成本,降低制度交易成本。


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