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小议地方政府财税优惠政策

  内容提要:近日,前央视主持人崔永元有关演艺圈“阴阳合同”的爆料,引起了社会各界普遍热议、围观与解读,梳理与此相关的讯息,无论是江苏的无锡、浙江的东阳、山东的青岛、海南的海口以及新疆的霍尔果斯,其核心内容都是聚焦地方政府间税收竞争这一古老话题。可以说,适度的税收竞争无可非议,有利于资源优化配置,而当下国内各地区过多过滥过分的财税优惠政策,则令人堪忧,极大地扰乱了市场秩序、影响国家宏观调控政策效果甚至引发国际贸易摩擦。本文基于以上内容在对税收政策理论整理归纳基础上,对地方政府财税优惠政策的新现象和新特征进行分析,并提出加快改进完善的几点建议。

  近日,前央视主持人崔永元有关演艺圈“阴阳合同”的爆料,引起了社会各界普遍热议、围观与解读,真可谓仁者见仁智者见智。梳理与此相关的讯息,无论是江苏的无锡、浙江的东阳、山东的青岛、海南的海口以及新疆的霍尔果斯,其核心内容就是聚焦地方政府间税收竞争这一古老话题。可以说,适度的税收竞争无可非议,有利于资源优化配置,而当下国内各地区过多过滥过分的财税优惠政策,则令人堪忧,极大地扰乱了市场秩序、影响国家宏观调控政策效果甚至引发国际贸易摩擦。在此,本文不关注艺人间的恩恩怨怨,也不去讨论演义公司和艺人税款缴纳多少问题,而是基于财税视角对地区间财税优惠政策现象进行分析、反思,从中发现问题,研究提出对策建议。

  一、政策理论

      1、税收竞争理论

  税收政策是影响国家级新区发展规划的重要的因素,税收竞争是政府之相互竞争的重要内容之一,既存在不同级别政府之间也存在同级政府之间。Tiebout在1995年最早论述税收竞争的基本内容,但是,他没有准确地提出税收竞争这一概念。我国市场经济改革之后,地方经济的作用随着改革进程不断推进逐步得到重视,财政分权程度不断加深,从而税收竞争现象越来越常见,国内研究税收竞争的文献也越来越多。国家级新区之间的税收竞争主要形式主要表现:一是执行税

  收优惠政策所带的发展机遇,企业管理往往会在选择税收优惠政策种类多、税收优惠政策力度大的国家级新区投资建设,如此会深刻影响国家级新区的发展态势;二是财政返还,政府通过补贴等一些行为将所征收的税收收入返还给企业,实则减少了企业的实际税收负担。

  2、税收激励理论

  税收能够影响生产、消费以及投资等经济行为,税收激励则着重强调税收政策对经济行为的激励作用。税收激励一般有三种表现:一是采取开业初期减税免税、加速折旧以及规定免税期等手段给予企业支持,如国家向小型微利企业提供税收优惠政策;二是在某一特殊产业或者地区实行特殊的税收政策,给予特殊税收待遇,如国家在经济特区实行大量的税收优惠政策或者对高新技术产业给予减免税的优惠;三是利用税收政策激励企业对外投资或者商品出口,如国家实行出口退免税政策。一些学者认为税收优惠政策能够合理分配资源,引导生产资源从饱和处转移到稀缺处,因此,区域经济应积极争取税收优惠政策。

  3、财政转移支付理论

  著名经济学家Pigou最早阐述财政转移支付概念,将国家经费中的一部分定义为转移经费,并规定这部分转移经费用来支付国家养老金以及奖励等方面的支持,然而政府干预经济越多,转移经费支付的范围就越广泛。财政转移支付现象存在于上下级政府间,一方面表现为国务院对地方政府资金下拨行为,另一方面表现为地方政府依法向国务院上交收入,财政转移支付的主要目的是确保公共服务的平衡和实现资源的合理配置,从而实现社会公平。

  4、小结

      财税政策作为政府调节经济发展的重要手段,不同的财税政策作用机制各不相同,财税政策可以通过影响投资、人才引进、技术创新从而影响区域内经济发展。地方政府税收优惠政策的设立是为了其能够成为区域内新的增长极,从而辐射和带动周边区域经济的发展。财政扶持和税收优惠政策都是国家调节经济的重要手段,国家可以凭借财政扶持政策和税收优惠政策来引导某一区域的经济发展或者扶持某一产业发展壮大。改革开发初期,国家财政扶持能力弱,因而国家制定了大量的区域性税收优惠政策,然而区域性税收优惠政策逐渐显现出内容过滥、种类过杂、形式过杂的弊端,导致区域间竞争不公平,不利于经济的发展,因而国家在对新区进行规划时不再特意制定税收优惠政策支持新区发展,税收优惠政策效力逐渐降低,财政扶持政策起着主导作用。

  二、地方政府财税优惠政策面临的新问题

  改革开放初期一段时期内,为吸引外资,解决国内资金、技术、管理等短缺问题,从国家层面对“三资”企业出台了一系列税收优惠政策,同时地方政府为了吸引投资注入继续“加码”进行进一步优惠。这些招商引资政策功不可没,短期内中国成为世界最主要投资流入地,并为二十世纪八九十年代经济社会发展繁荣发挥了重要作用。但内外有别的财税制度,也带来了境外投资者“超福利”的问题,出现了“招来姑爷,气走儿子”之怪象。2007年全国人大对内外资企业所得税法进行了合并改革,出台了企业所得税法,落实了内外资企业“国民待遇”原则。其后,地方政府间的税收竞争一直在延续,甚至演化为无序、无效、有害、不利的程度。

  针对各地、各部门税收等优惠政策的乱象,2014年11月党的十八届三中“决定”中,就提出要“按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则,加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定,清理规范税收优惠政策。”11月27日,国务院下发了关于清理规范税收等优惠政策的通知(国发〔2014〕62号),进一步明确要统一税收政策制定、规范非税等收入管理、严格财政支出管理,进行一次专项清理,全面排查已有的各类税收优惠政策。对违反国家法律法规的优惠政策一律停止执行,并发布文件予以废止;没有法律法规障碍,确需保留的优惠政策,由省级人民政府或有关部门报财政部审核汇总后专题请示国务院。各地专项清理情况应于2015年3月底前报送财政部,由财政部汇总报国务院。

  2015年5月11日,国务院再次发布通知(国发〔2015〕25号),暂停了62号文件部署的税收等优惠政策专项清理工作,对已出台的违反税收优惠政策不再“一刀切”取消,而由各地各部门设立过渡期,逐渐清理。从国务院层面下发的文件短短5个月就“暂停”执行实属少见,一个合理的解释就是维持已出台优惠政策的稳定性、连续性,尤其是确保“稳增长”的宏观经济目标。其实,暂停也是权宜之计,更是理性选择。

  客观地说,近几年新出台的税收优惠政策近乎为零,就连上海自贸区试点改革也没新开口子,是个积极的变化。但迫于日益严峻财政压力地方政府变通进行地区间财税竞争一直在延续,并凸显了一些新情况、新问题、新特征:

  第一,财税优惠政策已从收入端的税收直接减免“变通”为财政支出端的间接“返还”形式。以往的税收优惠政策很直接、很简单,如所得税的“两免三减”,就是前两年全部减免,后三年减半征收,其操作主体在税务部门。而当下的优惠政策都是采取“先征后返”的变通形式,依据其纳税贡献程度实行按比例后“补助”政策,属于财政支出领域,其操作主体在财政部门。如霍尔果斯的企业所得税“五减五免”政策,自取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起,企业所得税五年免征优惠,再免征企业五年所得税地方分享部分,采用以奖代免的方式,由开发区财政局将免征的所得税地方分享部分以奖励的方式对企业进行补助。其他几个地区也都类似。

  第二,财税优惠政策已从单纯的税收范畴“变通”为行政事业性收费、政府性基金、社会保险基金等非税领域。以往地方政府的税收优惠政策,大都在地方独享税(如营业税、土地相关税)和分享税(如增值税、所得税等)上做文章。如浙江东阳试验区的影视文化企业,从入区之年起可享受文化产业发展专项基金奖励10年,前两年企业营业税(营改增前政策)、城建税留市部分按100%,后八年按60%每年度财政分两次给予奖励;实验区内影视文化企业,从入区之年起前二年增值税留市部分按100%,后八年按60%每年度给予一次性奖励;从获利之年起前二年企业所得税留市部分按100%,后八年按60%每年度给予一次性奖励。而近些年的财税优惠政策外延发生了变化,拓展至行政事业性收费、政府性基金、社会保险基金等领域。如企业职工养老保险基金的单位法定缴纳比例为“20%”,而在一些社保基金结余较大的长三角、珠三角地区,或采取降低单位征缴比例(如11%、12%、13%、14%等),或不足年征缴(每年只征收三个季度等),或政府按一定比例补助等多种豁免形式,而在辽宁、黑龙江等社保支付压力较大的地区,社保基金的征缴则十分刚性和充分,事实上形成了税费“高地”,也在新一轮竞争中处于劣势。

  第三,财税优惠政策方式已从单纯的减免形式“变通”为多种实现形式的组合。以往地方政府财税优惠政策很简单,大都局限在税收、土地、环保等领域,随着各种约束的加剧、优惠政策边际效益的递减,地方政府间的财税竞争则不断升级演进,由直接变为间接、由单一变为综合。除了上述描述的现象之外,逐渐增加了基金、担保、贴息、奖补等多形式,又逐渐从以“物”(企业)为主向“人”“物”并重甚至提升至地区软实力的打造上,显得更为间接、隐性和综合,也算是一个重大进步。如无锡的优惠政策,除了税收贡献奖补之外,又增加了租金减免,投资额奖补,高级人才和优秀剧目一次性奖励等政策。上海设立了5000万元专项扶持资金,为电影产业免征增值税的优惠政策,并列入“最多跑一次”清单。青岛对上市融资的影视企业,按50%比例给予上市前发生相关费用的补助。海口市甚至对反映海口题材的影视作品,在省及以上黄金时段播放和全国公映后给予一次性奖励。

  三、建议

  上述种种情况显示,各地都在竭力打造避税“天堂”,进行着有形和无形的财税优惠政策竞争,陷入某种形式的“囚徒困境”和无奈,地方政府大有被投资者“绑架”的感觉,而从中却分享极其微薄的利益。非但文娱界如此,其他领域也大同小异。这一现象的普遍存在,超出了合理竞争的范畴,扰乱了财经秩序,造成稀缺财税资源的流失,产生了诸多负向激励和逆向调节问题,亟须引起高度重视。为此,建议从国家层面进行顶层设计,切实改进我国现行财税制度设计的某些缺陷和不足,加快构建现代财政制度。

  第一,重启税收等优惠政策清理专项工作。国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知(国发〔2015〕25号)已经明确,税收等优惠政策的清理工作,待今后另行部署后再进行。抓住当下正在进行的国地税征管体系改革,特别是社保税费税务征管的有力契机,将国发〔2014〕62号文件中有关清理工作落到实处,着力清除影响商品和要素自由流动的市场壁垒,加快构建统一开放、竞争有序的市场体系,充分发挥市场机制在资源配中的决定中作用。

  第二,试编税式支出预算制度。目前,许多国家不仅有年度的财政预算,而且还编制税式支出预算,以便全面把握财政活动的各个方面。鉴于我国财税优惠政策政出多门、分散化、碎片化的现况,建议引入西方成熟国家的税式支出制度,对现有的财税等优惠政策进行预算编制,构建政策评估与退出机制、考评监督机制、信息公开和举报制度、责任追究等,最大限度发挥财税优惠政策的功效。

  第三,构建和谐包容的政府间财政关系。地方政府特别是县乡层面,普遍面临财政和税收“饥渴”,“三保”支出(保工资、保运转、保民生)压力巨大,政府间事权、财权与财力不匹配的问题一直没有得到很好解决。近两年从国家层面启动了事权是支出责任划分的改革,今后尚需在省以下财政体制改进完善下功夫,大致追求一级政府、一级事权、一级财权、一级预算等相适应的制度框架,加速政府间财政关系现代化建设步伐。

  第四,加快构建现代税收制度。近些年从国家层面加快了税收法定和税制改革步伐,并取得了一定成绩,但流转税的主导形式、地方税的弱化地位尚未根本改变。这一税制结构特性,倒逼着地方政府不断在招商引资上做文章,不断地注入流量(企业),引致诸多不良竞争和乱象。适应建立现代税制的客观要求,进一步加快直接税、地方税建设步伐,特别要赋予地方政府在财税资源初次配置过程中的必要财税权。

  第五,适度降低名义税率。据企业样本数据显示,99.75%的员工个人所得税最高边际税率不超过25%,而45%的边际税率明显畸高、形同虚设,名义税率与实际税率偏差较大。在清理规范税收等优惠政策的基础上,借鉴美国特朗普税改的某些做法,如将企业所得税税率从35%下降至21%、个人所得税的最高边际税率由39.6%下降至37%等,适度降低我国的名义税率,使之与实际税率的差异控制在合理区间。

  第六,将区块链技术应用于财税管理。近些年,金财、金税、金银等“三金工程”的实施,一定程度提高了财税管理的信息化水平,但信息孤岛等问题尚未根本改观。借鉴区块链技术及其思维,构建起涵盖财政、税务、人民银行、海关、商业银行的联盟链条,形成有机网络,革命性提升财税管理和监督效率,从根本上杜绝类似霍尔果斯等地区无效竞争、盲目优惠、空壳公司、恶意避税等现象的发生。


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