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基于地方视角深化财税体制改革顶层设计的期待与建议

内容提要地方财政作为国家财政体系重要组成部分,其运行状况直接影响地方公共产品和服务的有效供给,通常也是检验一个地区经济社会运行质量的“晴雨表”。1994年分税制的成功实施较好释放了改革红利,由于各种原因,在实际运行层面出现了诸多矛盾和问题。深化财税体制改革属于顶层设计范畴,实现地方财政高质量发展要本着分税制原则进行综合改革。

关 键 词:地方财政  增长困难  财税体制  顶层设计

 

财政是国民经济的综合反映,地方财政更是国家财政体系的重要组成部门。改革开放以来,地方财政收入已从1978年的956.5亿元,提高到2017年的91447.5亿元,年均增长12.4%,收入规模增长了近百倍;地方财政支出已从1978年的590.0亿元,提高到2017年的172967亿元,年均增长15.7%,支出总量增长了近300倍。

地方财政从概念到实践经历一个长期的过程,1994年分税制的实施,初步奠定了地方财政地位,通过地方政府间有效竞争,成为驱动中国经济改革开放后半程高速增长的重要引擎。分税制的成功实施,是一项重大的制度创新,实现了单一制国家、转轨国家、发展中国家妥善处理政府间财政关系的伟大杰作,其核心为统一领导,分级管理”“基数+增长机制等,较好实现集权与分权的结合、较好实现了激励相容。

但分税制后续改革跟进的不足,致使这一改革的边际效应递减,甚至产生负向激励和逆向调节,也在实际运行中出现了诸多矛盾和问题,呈现出如下新困境:

——增长速度从高速向中低速甚至负增长。分税制以来,地方财政收入增长速度居高不下,大多维系在两位数以上的增长区间,其中10个年份在20%-30%增长区间,8个年份在10%-20%增长区间,一位数增长之间6个年份。以2011年为最高拐点(29.4%),其后陡降近至2017年的4.8%。自2013年重庆首现负增长(-0.6%)之后,2014年辽宁跟进(-4.6%),2015年扩大至3个省份(辽宁-33.4%,黑龙江-10.5%,山西-9.8%),2016年为5个省份(江西-0.7%、陕西-11.0%、山西-5.2%、新疆-2.4%、黑龙江-1.4%、青海-10.3%),2017年缩小至3个省份(天津-15.2%、内蒙古-15.5%、吉林-4.2%)。如果考量税收增长情况,其负增长程度将会进一步增加,以2016年为例负增长省份高达13个(江西、陕西、山西、黑龙江、青海、江苏、四川、重庆、云南、甘肃、海南、宁夏、贵州)。

1            1994-2017年地方财政收支情况(亿元、%

年份

地方财政收入

地方财政支出

地方财政

自给能力

指标值

增长

比重

指标值

增长

比重

1994

2312

-31.8

44.3

4038

21.3

69.7

57.24

1995

2986

29.2

47.8

4828

19.6

70.8

61.83

1996

3747

25.5

50.6

5786

19.8

72.9

64.76

1997

4424

18.1

51.1

6701

15.8

72.6

66.02

1998

4984

12.7

50.5

7673

14.5

71.1

64.96

1999

5595

12.3

48.9

9035

17.8

68.5

61.92

2000

6406

14.5

47.8

10367

14.7

65.3

61.79

2001

7803

21.8

47.6

13135

26.7

69.5

59.41

2002

8515

9.1

45.0

15281

16.3

69.3

55.72

2003

9850

15.7

45.4

17230

12.8

69.9

57.17

2004

11893

20.7

45.1

20593

19.5

72.3

57.75

2005

15101

27.0

47.7

25154

22.2

74.1

60.03

2006

18304

21.2

47.2

30431

26.7

75.3

60.15

2007

23573

28.8

45.9

38339

16.3

77.0

61.48

2008

28650

21.5

46.7

49248

12.8

78.7

58.17

2009

32603

13.8

47.6

61044

19.5

80.0

53.41

2010

40613

24.6

48.9

73884

22.2

82.2

54.97

2011

52547

29.4

50.6

92734

25.5

84.9

56.66

2012

61078

16.2

52.1

107188

15.6

85.1

56.98

2013

69011

13.0

53.4

119740

11.7

85.4

57.63

2014

75877

9.9

54.1

129215

7.9

85.1

58.72

2015

82983

9.4

54.5

150219

16.3

85.5

55.24

2016

87239

5.1

54.7

160351

6.2

85.4

54.41

2017

91448

4.8

53.0

173471

8.2

85.3

52.72

备注:根据历年《财政统计摘要》等计算整理。

——地方财政自给能力逐年下降。财政自给能力[1]能够较好反映地方政府在初次财政收入分配中的地位,自给率越高其自主性就越强。分析分税制以来这一指标的演进过程,呈现出“M”型变动态势,最高年份出现在1996年为66.02,第一轮高峰为1995-2001年,均值为63.00,第二轮高峰为2003-2008年,均值为59.13。最低年份出现在2017年为52.72,第一轮低谷为2002-2004年,均值为56.88,第二轮低谷为2009-2017年,均值为55.64。最高年份与最低年份的离差高达13.3,某种程度说明地方财政的依赖性特征较为明显。也就是说过高的中央财政集中度,不利于调动地方各级政府当家理财的积极性,长时期靠大量转移支付维系的政府间财政关系,在一些欠发达地区滋生了等靠要思想,不同程度出现“养懒汉”的现象。

——地方财政增长质量逐年降低。税收收入占一般公共预算收入的比重可以较好衡量这一变化,2001年这一数值接近90%,而后大致每年降低一个百分点,到2017年则为75%。目前看,除上海、北京、浙江这一数值质量较好之外,绝大多数地方表现的都不尽如人意。以2017年为例,税收收入这一占比超过全国地方水平(75.1%)的仅为8个省份,13个省份介入60%-70%之间。如果没有近几年政府性基金转为一般公共预算收入“对冲”的话,则这一衡量指标的数值会更不理想。

2  2001-2016年地方税收收入占一般公共预算收入比重(%

年份

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

占比

89.2

87.0

85.4

84.1

84.3

83.2

81.7

81.2

年份

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

占比

80.2

80.5

78.2

77.5

78.1

77.9

75.5

74.1

备注:根据历年《财政统计摘要》等计算整理。

——地方税逐年萎缩弱化。1994年改革时所设想的地方税系建设方案,或者如社会保障税、遗产税(赠与税)被逐渐遗忘,或者如房产税多年徘徊在沪渝两地空转”“试点过程中,加之形同虚设的筵席税等,明显存在着税收制度供给不足。分税制改革之初,地方税税种数量可观,而到2017年末只剩下7个小税种(房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、土地增值税、车船税、烟叶税),地方税占全部税收的总量也由改革初期的20%降至10%左右。以2015年为例,中央税占比12.2%、地方税占比11.8%、共享税占比76.0%,如果考虑全面营改增的话,2017年共享税的比例将会更大。分税制后的各项税制改革,有利于国家层面利益最大化,但置于地方治理视角,的确产生较为深刻的负向性影响。2006年的取消农业税改革对乡村财力基础造成较大冲击,其时的农业税占比相对于全国近乎趋近于零,但对乡村而言则是第一大财源,并为此维系着乡村治理的相对均衡。2016年全面营改增改革,更是对更高层面的地方治理带来冲击。如果近期不进行跟进的税制同步改革,这一负面影响可能会进一步显现,制约了地方公共产品有效供给,影响现代财政制度建设进程,加剧了地方财政困境。

——地方财政区域分化现象逐年显现。1994年东部、中部和西部地区一般公共预算收入占比为50.9:29.1:20.02004年为60.0:22.6:16.4,而到2016年则为55.9:24.3:19.8。广东、江苏、山东、浙江等财政大省作为第一集团军的马太效应明显,2016年东部地区比中西部地区总和还多1万多亿元。以2017年为例,各地区地方一般公共预算收入平均数为2540亿元,12个省份高于平均值,24个省份低于平均水平,作为第一大省广东的地方一般公共预算过万亿元(11315亿元),占全国地方的比重高达12.4%,是最小省份西藏的60倍,形成了巨大的收入分配差距。

——地方财政债务化问题不容忽视。2017年末地方政府债务总量为16.7万亿元,比2015年末的16万亿元增加0.7万亿元,贵州、辽宁、内蒙古、云南等成为债务等级高风险等区域。同时,各种隐形债务也是数量可观,其或有风险也不容忽视。另外,近年来部分地区国有企业频发债券违约事件,加剧了企业债务风险财政化的倾向。

——地方财政虚化问题不容小视。今年年初以来,天津滨海新区、内蒙古自治区经济数据挤水分事件一直持续放大,加上2016年辽宁率先披露经济数据造假的问题,使得大家对地方财政数据真实性产生了疑虑。以辽宁为例,在经历了33个负增长之后财政收入才由负变正,使得财政收入总量下降了三分之一。与2016年比,2017年天津、内蒙古、吉林等省份一般公共预算收入分别减少了413亿元、313亿元、53亿元,下降了15.5%15.2%4.2%。通过实地调研和数据推算,财政收入不实的问题不仅局限在上述四个省份范畴。

上述问题和现象,一定层面反映了财税制度供给不到位,1994年分税制后财政两个比重解决后,进一步改革的动力明显不足、滞后。如政府间事权划分改革、省以下财政体制改革、相关配套改革停滞不前。党的十八届三中全会明确提出要全面深化财税体制改革,近几年来也出台诸多财税改革文件,但多数体现在技术、程序层面,根本性问题尚未触及甚至触及不足。为此,要在坚持分税制原则的前提下,进一步加快财税体制改革的顶层设计。

第一,从中版本向高版本的重要升级。20世纪80年代至90年代初的财税体制改革,可以概括为1.0版的低版本(V1.0),前后持续了14年,在体制类型上可以划分为1980年和1985年的分灶吃饭1988年的财政包干制,具有摸着石头过河的特征。财政承包制在充分调动地方积极性的基础上,也使中央财政在财政分配中处于明显的弱势地位。

1994年的分税制体制改革是个重大的制度创新,也是世界财税改革的奇迹,这一阶段可以概括为财税体制改革2.0版的中版本(V2.0),前后持续了20年,在从行政性分权向经济分权的转换过程中,具有以拿来主义为主的渐进式改革特征。但由于制度设计之初的某些限制,加之在20多年实践运行过程中出现的一些矛盾和问题,一定程度上存在着帕累托改进的不足,分税制体制的激励效应也在逐渐下降,有的甚至还演变为负激励。

2014年以来围绕财税体制改革密集出台了一系列制度文本,但财税体制改革虽有所突破,但相对滞后的状态未有根本改变,总体上属于具体方向尚待明晰的拖泥带水工程’”。构建事权与支出责任相适应制度是新一轮财税改革的核心,而在改革顺序上的排后,在改革职能上的模糊,在改革方案上的缩水,在改革进程上的迟缓等,都会制约整个财税体制改革进程。

主动改革,改革主动。20多年之后,财税体制改革所面临的环境条件发生了重大变化,如果继续沿用原有的模式框架,很难适应变化了的新形势、新要求,亟需新版本的财税体制设计方案,即3.0版的高版本(V3.0)。为此,以构建现代财政制度为目标的财税体制改革,不能只是现有模式的简单改良,必须要有新理论、新思维、新举措、新突破,实现从以”(企业)为主向以为核心、以流转税为主向流转与所得税并重、以中央为主向中央与地方同等重要的转变。高版本的财税体制设计至少要管用几十年甚至更长时间,切实为伟大复兴的中国梦提供前瞻、有效的制度供给。

第二,从国家管理向国家治理的适应转变。财政是最为稀缺的资源。科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。2016年我国经济总量74.4万亿元,一般公共预算总量高达15.9万亿元,成为世界第二大经济体和财政大国。特别是近些年的财政公共化、民生化运动,财政作用领域已由单纯的体制内”(城市、国企)扩大到体制内外,由小口径供给群体拓展至大口径的全体公民,初步实现了取之于民、用之于民。但长期以来我国财税体制配置模式,由于受传统统治思想和计划经济控制惯性的制约,大都采取以行政手段为主、自上而下的方式,命令主义特色鲜明,法治民主透明程度不够,常常带来城管式困境,令方方面面不满意。

财政是国家治理的基础。现代国家治理具有治理主体多元化、运作方式多向度、作用边界清晰、注重契约精神等特征。为此,国家治理视角下的财税体制改革,有别于一般意义上的管理或控制,需要引入多元化治理模式,需要充分考虑政府与社会、政府与市场、中央与地方、国家与公民关系的协调,要通过制度化、法治化、民主化的作用机制,形成合理的合作分工,充分兼顾社会各方面利益诉求和差异化个性需求,客观上降低交易成本,营造和谐共赢的态势,促进国家治理体系和治理能力现代化目标的实现。

第三,从分主导向分事为重点的根本转变。顾名思义,分是分税制的一个最为重要的特征,即按照不同税种的属性等,通过多种形式在政府间进行划分,进行政府财力资源的初次分配。但分税制作为政府间财政关系的有效实现形式,则是一系列制度安排和运行机制的组合。通常,事权、财权的合理划分、转移支付制度的合理构建,以及三者间的协调配合状况,成为检验财税体制是否科学有效的重要标尺。

事权划分是体制设计的逻辑起点,转移支付制度构建则是弥补收入划分失灵的重要补充和作用机制。1994年分税制改革及其调整,主要在政府间收入划分上做文章,从而提高中央财政的集中度和控制力,同时相应逐步建立和完善了财政转移支付制度,形成了现行的以分税为主导、转移支付为辅的财税体制框架。以2015年为例,中央财政收入集中度为45.5%,而支出比重为14.5%,而地方财政这一比例分别是54.5%85.5%,收支离差高达30个百分点。这一体制模式,对中央财政而言是大马拉小车,对地方则是小马拉大车,与制度设计所追求的事权与财权、财力相匹配的原则,产生了较大的背离,相应也降低了分税制体制功效。针对这一问题,业界普遍认同的一个解释,就是政府间事权划分改革的相对滞后性。1994年制度设计之初,就忽略了事权合理划分这一关键环节,其后零星可见的存量事权改革,也都体现出抓好放坏的逻辑,如上收石油公司等的事项,下放高校、煤炭、地勘、有色等的事项。而新增事权,基本采取上下共事的形式。这一现象在2000年之后表现的尤为突出,如义务教育、社会保障、三农问题、生态环境等,在公共财政思想指引下,一些长期政府作用领域缺位的事权逐渐得以重视。这些新增事权的制度设计,大都采取自上而下的命令形式,并以上级决策,下级执行,经费分区域分级分比例分担的原则加以维系,形成了从中央到地方的相同事权。这样做,表面上看较好实现了改革目标,但这种不加区别的事权划分,背离了分税制的初衷,是条条干预块块的另一种表现,较难充分体现千差万别的公共产品需求,不利于长远的公共财政制度建设及其可持续运行。

政府间事权划分不清晰、不合理、不规范的问题,一直伴随着20多年的实践过程,成为当下最难啃的一块硬骨头。为此,新一轮财税体制改革,要适应改革深化过程和阶段的客观要求,实现基本理念和工作中心的根本性转变,重启以分为重点的分税制改革,从根本上补齐长期缺位短板瓶颈。

第四,从财政领域向综合配套改革的有效推进。改革开放以来,财税体制改革一直扮演着急先锋的角色,并在不同历史时期发挥着重要作用。

20世纪80年代的国家财政向企业让利、中央政府向地方政府财政包干的双分权,为改革前半段国民经济恢复与发展注入了活力,并带来了中国经济的初步繁荣。以GDP为例,1978年仅为3678.7亿元,而到1993年则为35673.2亿元,增长了近9倍,年均增长12%20世纪90年代分税制模式的成功引入,克服了财政包干制的种种弊端,较好建立了激励与约束机制,充分调动了地方各级政府当家理财的积极性、主动性和创新性,为中国步入世界第二大经济体和大国财政注入了财税体制机制活力。其后,我国启动了财政公共化改革,突破了长期存在的二元财政结构,也得益于分税制体制所带来的较为坚实的财力基础。

政府间财政关系,并非简单的财政收支划分和转移支付,而是与经济社会发展、资源配置效率、历史文化背景、政治民主进程以及国家统一等目标和依赖条件高度相关。财政一半是,另一半是,如果说以往的改革,主要涉及,也触及,那么下一步是绕不过去的。而长期模糊的政府、市场与社会边界需要理清,政府间职能同构、上下一般粗的问题需要区分,政府级次与财政级次的有效衔接需要回答,价、税、财改革联动需要提速,财税体制法治化、民主化、公开化的进程需要推进,事权与支出责任的划分需要加快,财税体制改革与司法体制、社保体系改革需要相互衔接,财税体制与金融体制、计划体制改革需要合理搭配等。所有这些,仅靠以往的财政单边主义方式,明显出现了越位的问题。为此,新一轮财税体制改革要着眼于全局和长远,亟须摒弃部门利益、地方利益思维,有效达成改革共识,务必有序均衡推进。

第五,从美式分税制向多国经验模式的较好借鉴。他山之石,可以攻玉。我国1994年的财税体制改革,几乎全盘照搬美国的分税制模式,为短期内摈弃财政承包制弊端,迅速引入新型政府间财政关系发挥了重要作用。

美国是高度发达的市场经济体,政府与市场、社会边界清晰,三权分立思想、基督教文化特征明显。美国国土面积937万平方公里,自然条件优良均衡,人口3亿多。作为典型的联邦制国家,除了中央级的联邦政府外,还有51个州和8万个地方政府(市、县、镇),地方政府享有较为充分的自主权,各级政府都有明显的事权、财权、规范的财政转移支付制度。而中国除了国土面积与美国相当外,其他方面与美国迥异。

20多年财税体制运行过程中,美国的分税制简单拿来模式在中国出现了一定程度的水土不服,某些效仿性改革效果也不尽如人意。有的甚至将经济社会运行中的一些矛盾问题,都责怪到分税制上,甚至出现了怀疑、诋毁甚至否定分税制的非理性倾向。

我国是个人口众多的发展中国家,截至2016年末中国大陆共有31个省级、334个地级、2851个县级、39862个乡镇级,以及78.6万个居委会和行政村。在这样一个多级形态下处理政府间财政关系,需要充分考虑历史的惯性作用、多元文化结构、多层次政府架构、差异悬殊的自然禀赋、非均衡的人力资源分布、众多的人口与幅员辽阔的疆域等复杂的国情。

除了美国的市场经济国家分权型分税制模式外,还有法国的集权型财税体制、日本的集权与分权相结合型财税体制,以及德国的横向转移支付制度、德国和巴西中央对保障基层政府财政利益的命令模式等,都较好经过多年的实践检验,也是人类文明的宝贵财富。为此,新一轮财税体制改革要立足中国国情省情,理性借鉴成熟市场经济国家政府间财政关系的一般规则及转型国家的经验,不断推进财税体制现代化建设。

第六,从概念到实践的具体转换。一般而言,一项制度或改革从概念到实践,往往需要一个较长时期的适应、调整、修正过程,不可能一蹴而就。

近三年多来,从国家层面出台了十几个财税体制改革文件,明显存在着改革加快的态势。但从改革总体进展情况看,由于受改革复杂性、固化利益集团阻隔、经济上三期叠加等因素的影响,一些财税改革尚处于技术操作层面,个别改革仅处于总体思路和基本原则探索过程中,甚至有的改革还出现了反复(如清理税收优惠政策)、滞后”(如房产税改革)打折扣”(事权与支出责任相适应的改革局限于财政范畴)等情况。

一分部署,九分落实。当下财税体制改革已成为全面深化改革中最难啃的硬骨头。诸多财税体制改革相关文件的出台只是一个好的开端,而整个改革的系统平稳落地还需一个长期的过程。为此,从有效解决两个一公里的弊端出发,谨防已出台文件空转,加快其有效落地实施,是当前深化财税体制改革的最终落脚点和归属。



[1] 财政自给能力又称财政自给率=(一般公共预算收入/一般公共预算支出)*100%


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