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创新券政策实施现状、问题及对策初探

  量大面广的中小微企业是国民经济发展的重要组成,是国家创新能力最广泛的支撑。但目前我国中小微企业竞争能力普遍较弱,仅靠市场调节手段难以实现创新资源的合理配置,难以解决技术、设备与资金方面的瓶颈。因此,需要政府对其创新活动进行适度干预、支持和引导。为深入贯彻落实党中央、国务院的决策部署,财政部在创新驱动、扶植中小微企业等方面不断加大投入力度。不过,刘昆部长也多次强调,积极的财政政策要更加积极,但绝不是搞“大水漫灌”式的强刺激,而是要提高政策的前瞻性、灵活性和有效性。财政政策必须创新投入方式,做到精准施力,才能尽快适应国家创新驱动发展战略的需要。

  工作中,有机会接触到“科技创新券”这一在地方“遍地开花”的政策。经过深入了解与调研,我们认为该政策是地方政府探索财政资金多种投入与使用机制,引导社会资本向创新聚集的有益尝试。作为以“后补助”为主要形式、突出激励性质的普惠奖补政策,它对“双创”的支持非常直接而有效。

  一、创新券的内涵

  创新券(Innovation Voucher)是为应对中小微企业和创业团队经济实力不强、创新能力偏弱、创新需求和供给信息不匹配等问题,由政府设计并无偿向企业发放的、用于购买科技创新服务的权益凭证。它专门用于资助企业层面的小规模创新。一般来说,其实施流程为:有创新需求的中小微企业或创业团队提出申请,政府将财政资金以“有价证券”(创新券)的形式向企业发放,可用于向高校、科研院所等专业机构购买技术服务,服务完成后,再凭券及相关资料向财政部门兑现。

 

  图1  创新券一般实施流程

  二、创新券政策的发展沿革与基本特征

  (一)政策的发展轨迹

  2004年以来,荷兰、瑞士、爱尔兰、英国、加拿大、澳大利亚、新加坡、韩国等国相继出台实施了创新券政策,并结合本土实际不断改进与创新。在我国,随着国家推进建设科技基础条件平台,财政部、科技部积极创新,建立了以“后补助”为支持方式,以“以奖代补、鼓励服务”为扶持原则的财政资金奖补制度,为创新券政策的实施打下了实践基础。2012年9月,江苏省宿迁市开始实施科技创新券政策,成为全国首个实施该政策的地级市。此后,创新券在全国各地迅速推行,并呈现出由市县中小城市(区)逐步向省、直辖市和中心城市扩展的态势。截至2018年10月,全国已有一半以上的省级行政单位正式实施创新券政策,另有多个省份虽未全境实施,但已有下设市县在推行。此外,一些条件成熟的地区也开始尝试创新券的跨区域流通使用,如浙江省长兴县在国内首创创新券跨区域流通,它的创新券可以在上海市内一些科研机构使用;“长三角”地区探索技术转型与服务领域科技创新券的跨区域通用通兑机制;“京津冀”三地在2018年签署了合作协议,正式启动科技创新券互通互认。

  (二)政策制定与推行的主要特征

  1.组织实施机构。地方政府在试点创新券政策的过程中,一般会设立由财政和科技部门共同构成的专门机构负责管理工作。财政部门主要负责创新券资金经费预算拨付与兑现监督,科技部门主要负责创新券的申请、发放等相关技术性审核与管理。

  2.资金支持模式。国内实践中,创新券的资金支持多采取省市县(区)多级联动的方式,主要可分为两种:一种是以北京、上海、山西等省市为代表,“省级主导、市县配合”。创新券由省科技、财政部门直接组织发放,但在政策宣传、申请、发放和审核等环节中注重发挥市县作用,并要求市县给予一定的资金配套。另一种是以浙江、山东、广东等省为代表,“省级引导、市县实施”。省级层面并不直接向企业发放创新券,主要负责制定政策、统筹协调等,市县结合本地实际制定具体方案并负责发券与兑现,省级对发放创新券市县的科技资源开放共享情况进行绩效考核,据此实施奖补。

  3.基本类型。综合国内外实践经验,创新券总体可分为以下类型:一是依据任务性质和政府出资比例分为基本券与扩展券。基本券侧重于基础研究性商业项目,目的在于将知识与研究成果从科研机构向企业转移,因为基础研究的外部性,一般政府出资资助比例较高;扩展券侧重于较大型合作研发项目以及其产业化,用于找到现有问题的新的解决方法,政府出资比例相对较低。二是依据支持的技术领域分为一般券和专项券。一般券又称普通券,面向所有技术领域,这也是我国大部分省级地区采用的类型;专项券针对专门的技术领域,对创新券的使用限定了范围,这是一些市县针对本地情况,设计得更为细化的类型。三是依据申请使用对象分为企业券和项目券。企业券主要针对科技型中小企业,项目券主要针对若干领域,选择产学研合作项目进行资助;四是依据支持数目和解决问题性质分为单一券和联合券。单一券又称小额券,用于解决单个企业的个性化技术问题,联合券主要用于解决若干个企业所关注的共性问题。五是依据持券兑现对象不同分为可流通券和不可流通券。可流通权是指企业持券消费后,该券由服务机构所有并向政府部门兑现(北京、浙江、山西等地),不可流通券在企业持券消费后仍由企业持有,并由企业向政府部门兑现(江苏部分地区、上海、天津等地)。

  4.政策实施的几个趋势。通过比较部分典型地区的创新券政策(参见表1)及其实践经验,可以归纳如下趋势:一是资助对象范围逐步扩大。发券对象由中小企业到中小微企业,再到包含了创业者、创业团队、创新载体等,这主要与地区财力、科技实力,创新资源情况以及企业的普遍创新水平有关。二是资助领域从技术创新向知识创新扩展。由技术服务活动,如测试检验、合作研发、委托开发等逐步扩展到涵盖非技术服务等更广泛的活动,如科技政策咨询、会计及人力资源服务、专利申请等。三是从严进宽出向宽进严出转变。早期实施创新券政策的地区发券对象一般需要管理部门进行行政推荐与审核,而现在多数地区发券标准从宽掌握,明确规定可申请创新券企业的资质要求,凡符合条件的企业都可申请发放,但兑现流程相对从严。四是从单项政策向政策组合转变。由单一的创新券资金资助,到与其他财税政策、金融政策、人才政策以及创新计划项目相配套。五是从点对点服务向平台式服务转变。一些地方充分依托科技资源服务平台或科研仪器共享协作网,建立起科技资源和服务信息集中展示、可线上搜索交易的综合平台;有些地区更是将该平台作为组织实施创新券的专业载体,依托平台建设创新券管理系统,实现申请、审核、发放、使用、评估、兑现、监管等网络一体化的管理。比如浙江省的科技创新云服务平台、上海研发公共服务平台、北京的首都科技条件平台等。平台化管理也更利于财政、科技等主管部门加强动态监控,定期开展资金的绩效评价与政策效果考核。

  表1  部分地区创新券政策比较

省市

发放对象和类别

运营机构

收券的服务机构

使用范围

北京

市小微企业和创业团队

技术交易促进中心

国家级、北京市级重点实验室、工程技术研究中心以及北京市设计创新中心

围绕科技创新创业开展的测试检测、合作研发、委托开发、研发设计、技术解决方案或购买新技术新产品(服务)等科研活动。

天津

市科技型中小企业

天津市科技型中小企业服务网

市各高校、科研院所、科技服务机构,各类科技平台,以及可开展相关业务的企事业单位

与创新创业活动直接相关的研发设计、检验检测、成果转化、咨询服务等。

上海

市中小微企业和创业团队

上海研发公共服务平台(简称研发平台)

加盟研发平台的大型科学仪器设施和市技术创新服务平台、专业技术服务平台

研发平台的仪器设备和技术创新平台、专业技术平台的提供的研发服务。

重庆

市科技型企业

重庆科技资源共享平台

提供科技服务的专业服务机构和高等院校、科研院所、科技企业等

研究开发、委托检验检测、创业孵化、高企申报、挂牌申报等科技服务。

山东

省小微企业(后调整为符合国家科技型中小企业评价办法认定标准的企业)

省大型科学仪器设备协作共用网平台

省级重点实验室、工程技术研究中心、科技企业孵化器等创新服务平台

使用科学仪器设备进行与企业新产品研制等科技创新行为直接相关的检验、试验、分析等活动。

浙江

鼓励市县自主确定

省科技创新云服务平台

省级科技创新服务平台、省级以上重点实验室和工程中心、省部属科研院所、省级重点企业研究院和省级企业研究院等创新载体

由省级创新载体提供的与非关联单位合作或自主开展研究开发等科技创新活动中所需的检验检测、技术服务。

福建

省科技企业、创客和省重大科研基础设施和大型科研仪器网络平台

省科技型中小企业技术创新资金管理中心

高校、科研院所、企业等机构

科技企业、创客购买检验检测、仪器设备使用、知识产权、数据分析、法律咨询、创业培训等科技创新服务;省大仪平台单位向相关服务机构支付的设备维修、测试技术咨询。

辽宁

省科技型中小微企业

科技、财政部门组成的专门管理机构

省高校、科研院所等单位或机构

购买科技服务、科技成果以及实施科技成果转化项目。

  三、创新券政策的实践优势与成效

  (一)有助于调节财政资金使用方向,政策投入聚焦中小微企业。传统的财政科技投入多采取项目支持的形式,扶大扶强扶优偏好明显,创新券政策则体现了普惠型公共服务财政的特点,由直接补助向间接引导转变、由点上支持向面上支持转变,立足于扶植中小微企业,填补了政策覆盖对象的盲区。它的政策准入门槛较低,打破传统财政资助“立项难、结项易”的怪圈,实行“宽进严出”;它更加契合中小微企业的需求特点,“金额小、范围广”,以“滴灌”的形式精准施力,有效推动企业以相对较小的成本获得科技研发服务,帮助其突破创新能力不足和创新投入约束的瓶颈,加快创新和创业成长。

  (二)有助于促进科技机构与企业零距离对接,引导其为中小微企业服务。创新券政策以企业为主体,主要目标是在中小微企业与科研机构之间建立起一种新型的合作关系,不仅为企业降低研发成本和技术创新风险,也为科技服务机构提供了服务收益保障,有效调动科研机构服务中小微企业的积极性,促进科技创新资源逐渐向企业创新活动集聚。创新券项目从企业需求中来,基本不产生闲置的科研成果,真正推动了科研与市场对接,有利于加速科技成果转化。

  (三)有助于发挥更为灵活的“间接调控”作用,释放自主创新动能。传统的财政投入以供给侧政策为主,政策核心为政府的偏好,所支持项目的资金投入方向在下拨时就是确定的,这些资金需要完成的是重点突破、跨越式的任务。创新券是一种典型的需求侧政策,不是直接将补助资金投入企业,而是对领券企业给予了一种补助其开展科技创新活动的承诺。它本身对于所购买的技术服务和提供服务的机构不做直接指定,减少政府硬性干预,技术路线以及创新点都由企业决定并自主选择,保证其在服务购买中的主体地位,既有利于提升政策精准性,又有效避免权力寻租和财政投入风险。同时,也是推动政府职能转变和深化“放管服”改革的有益尝试,放权更多、支持更细、使用更易。

  (四)有助于提升财政资金聚集效应与杠杆作用。各地创新券政策一般都会明确规定:企业使用创新券必须自筹配套一定比例的自有资金(参考表2)。这就要求企业必须有自有资金用于创新活动,引导企业增加研发投入效果明显,保证了中小微企业创新活动的资金来源不仅包括省级、市县级财政投入,也包括企业自有资金甚至社会商业资本的投入。多元化的资金配置成倍放大了财政资金效能,提高了公共投入效率。

  表2  部分地区创新券资金要求配套比例

地 区

企业自筹配套资金比例

北京

10万元以内,最低50%;10万元-50万元,最低75%;50万元-100万元,最低90%

天津

50%

上海

五万元以内,50%;五万元以上,85%

河北

50%

山西

10万元以内,最低50%;10万元-50万元,最低75%;50万元-100万元,最低90%

辽宁

66%

福建

50%

海南省

50%

  (五)有助于防止政策资金被挪用与浪费。创新券的使用范围和途径有明确规定,实施过程中不是直接以资金的形式流转,而是通过企业购买创新性服务进行消费,再加上兑现时严格的经济和技术标准审核,可以较为有效地避免对创新补助资金的挤占、挪用,确保专款专用;同时,创新券体现企业按需使用的原则,兑现总额与企业实际需求挂钩,在规定时限内如未兑现会自动过期作废,也极大降低了财政资金浪费的风险,提高了资金成效。

  (六)有助于引领科技资源共享体制改革。创新券政策引导的是购买服务以及促进科技资源、设备共享,其政策资金不用于购买仪器设备等科研硬件,但相关硬件资源都可通过以创新券购买服务的方式共享,避免硬件投入重复浪费,一定程度上解决科技资源配置“碎片化”,提升资源使用效率效果。

       四、创新券发展的现实问题

  (一)难以突破区域流通限制,尚无法异地使用。目前,我国创新券的使用存在地区性限制。各地对创新券的使用都有明确规定,不仅对领券企业或创业团队有属地限制,而且对于用券区域也有明确界定,除前述提到几个地区跨区通用的有益尝试外,大部分地区都严格限制创新券只能本地企业在本地使用。由于对科技服务机构区域性的限制,也同时限制了可购买服务的范围和内容,严重制约企业获取异地科技服务的能力,导致部分企业由于找不到合适的科技“供货方”而无法使用创新券,或者“为创新而创新”为用券随意开展创新活动,这些都违背了创新券政策的初衷。同时,也易导致科技资源配置分散,各地区之间盲目竞争、重复建设等问题。

  (二)科技创新资源分布不均,政策推行体现区域发展的不平衡。创新券政策效果明显的地区主要集中在经济相对发达、科技资源较丰富的东部沿海地区和部分中心城市,受财政资金和发展思维所限,广大中西部地区并没有完全推开。长此以往,科技创新资源与能力的“两极化”将导致区域经济发展不平衡性更加严重。如何让创新券政策在后发地区“落地生根”,特别是推动经济、科技发达地区输出科技创新服务,让后发地区的中小微企业可以共享发达地区先进的科技资源,需要国家层面布局,需要中央政府的引导和推动。

  (三)制度设计与操作层面的问题。因为创新券政策特殊的实施流程,其资金兑付使用的及时性与现行预算管理制度存在一定矛盾。实践中,很多地区创新券配套的财政资金延续科研项目的资金拨付方式,上年提出财政预算,第二年拨付资金使用,而企业申请创新券在一个财年内很可能存在未能全部使用和兑现的情况,因此会产生符合条件的创新券使用金额与预算不匹配,导致预算资金出现结余等问题,而且为配合预算周期,大部分地区都是发券后第二年才开始兑现。以上种种导致创新券难以及时兑换,且兑付周期较长,企业或者科技服务机构需要先行垫付资金,而中小微企业本身资金周转就相对困难,这在很大程度影响了用券、收券的积极性,增加了政策推广实施难度。除此之外,在政策设计与操作环节还存在着相关主体部门间缺乏有效联动配合,部分地区政策跟风仓促“上马”,设计不合理导致兑现率较低、监督评价机制不完善导致无法有效防范政策“寻租”等问题。

  五、相关政策建议

  (一)对创新券政策的意义应有充分而深刻的认识。应从党的十九大报告提出的“深化供给侧结构性改革”“加快建设创新型国家”和“培育新的增长点、形成新动能”目标与要求的高度来认识创新券政策的意义和作用。明确把创新券作为推动“双创”的重要政策抓手与突破口,而非仅停留在辅助性的财政补助政策这一认识层面。

  (二)从国家层面布局,统筹推进创新券从区域性政策转向全国性政策。建议由财政部与科技部联手,加强创新券政策国家层面顶层制度设计。一是试点先行。配合“一带一路”倡议、“京津冀一体化”等区域发展战略以及北京、上海两个科技创新中心的建设,推动不同地区创新券的互认,选择搭建跨区域的全国性创新券实验区,逐步推行全国通用通兑的创新券。二是出台统一政策,规范共性问题。对各地出台的政策进行梳理评估,对诸如异地购买服务等共性问题在国家层面作统一规定,加强地区间沟通与统筹。当然,从宏观视角出发,政策制定时需注重推动发达地区与后发地区的协作,加快促进科技创新资源富集地区向贫乏地区辐射。三是注重国家层面对创新券的资金支持。中央资金与地方资金的配合,更好地发挥中央资金的引导、促进与规范作用。中央投入侧重于全国层面管理机构的运行费用以及对后发地区的转移支付。四是相应调整预算管理方式。创新券本身也是财政政策的创新,需要在预算拨付、执行等环节做出创新性的配套动作,才能让好政策从理论走向实际。建议结合创新券政策特点与实践经验,考虑调整对应的预算资金管理方式与执行进度的监控考核标准,以缩短创新券兑付周期,为创新券推广与有效发挥作用清除障碍。五是在鼓励先行先试的基础上,加强对各地创新券政策的协调和监督指导,避免出现“竞争加码”等不良地区政策竞争。

  (三)在政策实施中国家与地方各自把握好侧重点。政策推行过程中,可以采取央地联动的方式,并发挥地方主导性:在国家总体框架下,考虑各地创新创业发展水平与需求存在差异,鼓励地方结合本地区产业发展特色制定相应的办法与实施细则,自主决定支持范围和力度,精准对接企业需求。国家层面主要侧重于框架搭建、对相对落后地区的专项转移支付扶持,建立绩效奖惩与监督机制做好“后置”绩效评价与奖补,加强对创新券项目结构和方向的调控;地方层面负责把创新券“前置”资助优势做强做大,做好具体组织、监控与实施兑现等工作。

  (四)创新券融合其他相关政策发挥协同作用。与国家基础条件平台建设相融合,促进两项政策相辅相成。依托既有或在建的科技资源共享服务体系与基础条件平台,进行功能扩容与优化、归并与整合。基础平台将为创新券政策提供专业化的管理媒介与手段,而创新券将为平台提供发挥作用的有效内容,提高平台的利用效率。同时,通过促进各地区平台间的对接、联合,也为创新券跨区域流通使用提供技术支持。与中小微企业融资支持政策相互衔接配合,发挥协同作用。中小微企业自有资金相对不足,想让创新券政策杠杆效用最大化发挥,就需要进一步畅通中小微企业的融资渠道。在既有融资扶植政策的基础上,应更充分发挥如国家融资担保基金等准公共性金融机构的作用,积极打造科技产业投融资平台,汇聚更多社会商业资本,为创新券使用企业开通科技研发融资绿色通道,解决其创新资金投入瓶颈问题。


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